Vélemény - Nem "Magyarország" a probléma

2013.08.10.

Még egyszer az uniós demokráciavédelem kérdéséről. Jan-Werner Müller a Verfassungsblog.de oldalon megjelent cikkének szerkesztett, rövidített verziója.





Két problémát kell megkülönböztetnünk egymástól. Az első annak kérdése, hogy az Európai Uniónak milyen válaszokat kell adnia a jelenlegi magyar kormány lépéseire. (Fontosnak tartom, hogy a szavakat itt kellő körültekintéssel válasszuk meg: a probléma nem „Magyarország”, hanem egy politikusi kör és annak a jogállamiságot semmibe vevő attitűdje. Emlékezzünk, az osztrák kancellár – Wolfgang Schüssel – és társai milyen sikerrel győztek meg gyakorlatilag mindenkit 2000-ben arról, hogy a szankciók „Ausztria ellen irányultak”, és nem olyan kétoldali intézkedések voltak, amelyek az ÖVP–FPÖ koalícióval szembeni aggályokat fejezték ki.) A másik kihívás az, hogyan alkossunk hosszú távon olyan intézményeket vagy mechanizmusokat, amelyek a tagállami demokrácia vagy jogállamiság állapotának romlására adnak megfelelő választ. Mindkét kihívást két döntő, ám alapjaiban eltérő szempontból értékelni.

Az első egy praktikus szempont: mi az, ami politikailag megtehető, és valószínűsíthetően a tagállami kormány viselkedésének megváltozásához vezet? A másik egy tisztábban normatív szempont: mi az, ami igazolható a liberális demokrácia szempontjából? Hogyan lehet olyan válaszokat adni a jogállamiság megsértésére, ami nem jár azzal a veszéllyel, hogy a válaszok is a veszélyes önkény és az ad hoc jelleg látszatát keltik? (Ez az a panasz, amit az osztrák kormány hozott fel az EU-14-ek ellen 2000-ben, tegyük hozzá, nem is minden ok nélkül.) Ezt szokták a jogállamiság jogállamisága problémájának nevezni. Mindehhez tegyük hozzá, hogy az euróválság okán az önkényesség veszedelme már ma is tetten érhető az EU-ban – márpedig az állandóan kivételes intézkedéseken alapuló Európát nem szabad elfogadni.

Hadd mondjak valamit röviden arról az aktuális kihívásról, amit az Orbán – én ezt így hívnám – nemzeti-populista rezsimjére adandó válaszok jelentenek. Ésszerű konklúziónak tűnik, hogy ebben az ügyben Európa eddigi teljesítménye, minden egyenetlenségével együtt is, nem volt annyira rossz, mint amitől sokan tartottak. Különösen az Európai Bizottság és Parlament tartotta komolyabb nyomás alatt a magyar kormányt, mint ahogyan azt egyesek várták. Továbbá az Emberi Jogok Európai Bírósága és a Velencei Bizottság is folyamatosan igyekezett egyértelművé tenni Orbán számára a határokat – s tették ezt anélkül, hogy döntéseik olybá tűntek volna, hogy menet közben találnak ki szabályokat a magyar „nemzeti forradalmár” pózában tetszelgő kormány sorsának megnehezítésére.

Ennek a relatív sikernek az okai részben véletlenszerűek, és természetesen a történet végkimenetelét ma még nem ismerjük. Főleg a Bizottságnak volt meg minden oka, hogy az uniós szerződések őrének szerepét öltse magára akkor, amikor az euróválság kezelésében teljesen partvonalra került. Emellett is sok, talán túl sok is múlt az egyes biztosok érdekérvényesítő és kezdeményezőkészségén. Röviden: ma nehéz lenne azt mondani, hogy úgyis minden rendeződni fog a végén – és még kevésbé azt, hogy ha minden marad a régiben, akkor megvan a válasz arra a helyzetre, amikor a következő tagállami kormány kezd eltérni az európai sztenderdektől. Különösen élesen fog ez a probléma felvetődni akkor, amikor a Bizottság egy kvázi kormány szerepét fogja betölteni választott elnökkel – vagy másképp szólva: amikor egy pártos szereplővé válik –, minthogy véleményem szerintem ekkor a Bizottság „szerződések őre” szerepe szükségszerűen meg fog szűnni. Az Európai Parlament már ma is szembesül a pártosság vádjával, annak ellenére, hogy a Tavares-jelentés különös erőfeszítéseket tett arra, hogy konkrét példákat hozzon fel az európai elvek és sztenderdek megsértésére (én ezt a terminológiát preferálom a homályos „európai értékekkel” szemben), valamint a jelentés számos szakértői véleményre alapozta megállapításait. A jelentést – a Fidesznek és szövetségeseinek annak gyengítésére tett komoly erőfeszítései ellenére – az EP LIBE bizottsága (szabadságjogi és alkotmányjogi – Szuverén.hu) is – nagyrészt eredendő formájában – elfogadta, majd az EP-ben is megszavazták. Mindez reménnyel kell hogy eltöltsön bennünket: úgy tűnik, legalább a nagyon súlyos helyzetekben Európa intézményi mechanizmusai nincsenek teljesen megbénulva, és nem is nélkülöznek minden hatékonyságot. Ezért alapvető hiba lenne, ha a Bizottság vagy a Parlament felhagyna a demokráciavédelem ügyével. Németországban például a parlament és a kormány kezdeményezésére indul egy antidemokratikus párt betiltására irányuló eljárás – a lényeg csak az, hogy nem lehet az övék az utolsó szó arról, hogy mely rivális pártnak kell eltűnnie a politika színéről.

Ebből kiindulva korábbi javaslatom egy független intézmény létrehozására – amelynek feladata lenne, hogy felhívja Európa figyelmét azokra a veszélyekre, amelyeket most látunk Magyarországon kibontakozni – továbbra is megállja a helyét. A www.verfassungsblog.de és más fórumokon is egy sor fontos aggály vetődött fel a javaslattal szemben, melyek nagy része e cikk elején jelzett normatív és nem praktikus megfontolásokon alapul, mindazonáltal először a praktikus aggályok elemzésére térek ki.

Ahogy ezt a cseh alkotmányjogász, Jan Komárek egyszer tömören megfogalmazta, amikor Európa nem tud megbirkózni egy problémával, akkor felállít helyette egy intézményt. És valóban: ha a politikai akarat hiányzik a 7. cikkelyen alapuló eljárás megindításához vagy az Alapjogi Ügynökség mandátumának megváltoztatásához, akkor mi reményünk marad arra, hogy a koppenhágai bizottság be fogja tudni tölteni demokráciavédelmi szerepét? Először is látni kell, hogy az új mechanizmusok elfogadásának támogatottsága kialakulóban van. Erről tanúskodik egyrészt a Tavares-jelentés , amely explicite egy koppenhágai bizottság típusú intézmény létrehozását javasolja, valamint a négy EU-tagállam külügyminisztere által Barroso elnöknek írt levél is, amely kiemeli a 7. cikknél enyhébb eszközök elfogadásának szükségességét. Másrészt se a 7. cikkelyes eljárás, se az Alapjogi Ügynökség nem megfelelő intézmény arra, hogy kellően korai figyelmeztető jelzéseket adjon. A 7. cikkely támogatásának megszerzése valószínűleg túl sok időt vesz igénybe, míg az ügynökségnek jelenleg egyszerűen nincs megfelelő hatásköre erre. Egy jól kialakított koppenhágai bizottságnak kielégítő mandátummal kell rendelkeznie. Továbbá képesnek kell lennie a figyelemfelhívásra egy mélyen töredezett európai politikai térben és egy gyenge vagy egyesek szerint nem is létező európai nyilvános szférában. Meglátásom szerint Európa egy különleges politikai rendellenességben szenved, amit nevezhetünk „tartós politikaifigyelem-elégtelenségnek”. Ennek orvoslására az ötlet egyszerű: el kell érni, hogy amikor a koppenhágai bizottság – nevezzük őket a koppenhágaiaknak – figyelmeztető jelet ad, akkor az azt jelenti, hogy egy tagállam tényleg rossz útra tért Európában. Az európai eliteknek – és polgároknak – pedig figyelmet kell fordítaniuk e történésekre.

Mindezzel szemben még mindig felvethető, hogy felállításával létező intézményeket kettőznénk meg – elvégre is a Velencei Bizottság és az EJEB éppen most teljesített relatíve jól a magyar kormány által teremtett helyzetben, nemde? Az én válaszom az, hogy az EU integrációja elért egy olyan mélységet, sűrűséget (és kölcsönös függést) az integrációban, ami nem hasonlítható az Európai Tanácséhoz (ET). Példának okáért nincs az ET országaiban semmilyen, a kölcsönös elismeréshez (és ennek normatív következményeihez) fogható elv, vagy felhozható az is, hogy az EU-jog olyan területeken, mint például az adatvédelem, sokkal mélyebben szabályozott, ezt az ET és a Velencei Bizottság gyakorlata meg sem közelíti. Másodszor meg kell említeni, hogy az ET országai egy jóval széttöredezettebb politikai teret jelenítenek meg, amelyben olyan országok is helyet kapnak, amelyeknek igen komoly nehézségeket okozna a koppenhágai kritériumoknak való megfelelés. A kettős mérce problémája – e címszó alatt az álszenteskedés vádja vesz körül gyakorlatilag minden, demokráciavédelmet célzó intézkedést – az ET keretei között csak sokkal súlyosabb lenne: még a végén olyan helyzet is előfordulhatna, hogy Oroszország kárörvendezhetne azon, amint az Európai Tanács mondja ki egy EU-tagállamról, hogy antidemokratikus, míg Strasbourg továbbra is tétlenségre lesz ítélve az orosz irányított demokráciával szemben. Végül pedig Strasbourg csakis egyéni jogsérelmeket tud orvosolni, mígnem a koppenhágai bizottság egy holisztikusabb nézőpontot tudna képviselni. A Velencei Bizottságnak nincs jogosultsága arra, hogy proaktív legyen, míg a koppenhágai bizottság rutinszerűen vizsgálhatná a tagállamok helyzetét, és akár figyelmeztetéseket adhatna ki anélkül, hogy ezt bárkinek kezdeményeznie kellene. Így idővel intézményi memória (gyakorlat) is kialakulna, ami elejét venné a kettős mérce vádjának, mind az egyes országok különböző időpontokban történő vizsgálatai, mind a különböző országok közti összehasonlítás tekintetében (Köszönet Kim Lane Scheppele-nek, hogy felhívta figyelmem ezen érvre). Összegezve: anélkül, hogy bármiképpen is hibáztatni kívánnám a Velencei Bizottság tevékenységét, továbbra sem látok elvszerű érvet amellett, hogy az EU a továbbiakban miért mellőzze a demokráciával, liberális jogállammal és egyéni jogokkal kapcsolatos lényegi aggályok vizsgálatát.

Tudható, a tagállamok közt létezik az a pragmatikus félelem, hogy az EU a saját legitimációs krízisét mélyítené el azáltal, ha ezentúl nemcsak a tagállami költségvetési számokról, hanem még a liberális demokráciáról és jogállamiságról is ítéletet mondana. Ezen aggály kivédésére néhány tagállam akár jónak is találhatja e népszerűtlen feladat ET-hez való telepítését – csakúgy, ahogyan a Paul Krugman nyomán „austerianizmusnak” (költségvetési megszorításokat pártoló gazdaságpolitika – Szuverén.hu) hívott gazdaságpolitikáért való felelősséget az európai elitek tudatosan az IMF-re terhelték az euróválság során. Ha azonban valaki komolyan gondolkozik a szankciókról (márpedig csak komolyan érdemes ezekről gondolkozni), akkor végső soron az EU-nak kell e szankciókat kiszabnia. Ha már egyszer az európai polgárok elfogadják az uniót a liberális demokratikus rend védelmezőjének (ellentétben az ET-vel, amiről aligha állítható, hogy bármi „normatív hatalma” lenne), akkor jó okunk van azt gondolni, hogy ebből az következik, az uniónak kell vállalnia a felelősséget nemcsak a szankciók végrehajtásáért, hanem az azokat megelőző ítélet megalkotásáért is. Az ítéletalkotás felelőssége másra hárításának lehetnek rövid távú előnyei, amennyiben az európaiak valóban csak az ET-t hibáztathatják majd azokért. Ugyanakkor ennek komoly káros következményei is lehetnek, az EU legitimitásának további gyengülését okozhatja, ráadásul egy olyan helyzetben, ahol már eddig is pont elegen gondolják, hogy az EU inkább törődik a multinacionális cégek, mintsem a polgárai jogaival.

Mindez egy komoly normatív aggályt hagy megválaszolatlanul. Az, ami az EU-t különlegessé (értékessé és egyben nehézzé) teszi, az végső soron maga a pluralizmus: a tolerancia választása a homogenitás helyett, a közös nyitás és a tagállamok kölcsönös tisztelettudó ellenőrzése a centralizált demokrácia definiáló és védelmi intézménye helyett. E helyzet megváltozása magával hozná az EU mindennapjaiban érvényesülő normasokféleség veszélyeztetését, mely a szlovén alkotmányjogász, Matej Avbelj szuggesztív szavaival élve „az önnön nyitottság dialektikus etikája” végét jelenthetné. Egy ilyen írásban többet kellene szólni magáról a pluralizmusról, amely bármennyire fontos is, de nem olyan első fokú alapérték, mint a szabadság, méltóság vagy egyenlőség. A pluralizmusnak ugyanis valamely további értékre tekintettel kell igazolást nyernie ahhoz, hogy bármilyen normatív értékkel bírjon: ilyen lehet a kulturális sokszínűség, a demokratikus autonómia vagy azok a morális-pszichológiai előnyök, amelyek pusztán a különbözőségek együttéléséből származnak. Az írásom szempontjából azonban itt elég annyi, hogy az EU mindig is a közös politikai keretek között létező pluralizmust jelentette. A csatlakozási eljárás sohasem a különbözőségek maximalizálásáról, hanem bizonyos szempontokból való hasonlóság megteremtéséről (demokrácia, jogállamiság, hathatós államhatalom stb.) szól. Az új tagok csatlakozási eljárására mindig is igaz volt: az EU már eddig is folyamatosan ítéletet mondott arról, hogy egy állam liberális demokrácia-e vagy sem. Így egy olyan önálló és fajsúlyos intézmény megteremtése, amelynek célja annak figyelemmel kísérése, hogy a tagállamok liberális demokráciák maradnak-e, nem minősülhetne az EU elveivel és eddigi gyakorlatával történő szembehelyezkedésnek. Emellett, amint azt az első írásomban is írtam, a semlegesség és közöny egészen egyszerűen nem opciók az unió számára: mi, európaiak meghoztuk azt a döntést, hogy bizonyos területeken osztozunk egymás sorsában, és egy kölcsönös függőségi rendszert választottunk, ami azt jelenti, hogy ameddig egy tagállam kormánya nem veszíti el a szavazati jogát az EU Európa Tanácsában, addig minden uniós polgár alá van vetve e kormány döntéseinek. Persze valaki mondhatja azt, hogy ugyanez a helyzet az Egyesült Nemzetekkel is: mindenki számára kötelezők a Biztonsági Tanács állandó tagjainak döntései, és ezáltal mi is ki vagyunk téve olyan nem demokratikus hatalmak döntéseinek, mint Kína vagy Oroszország. A különbség az, az EU-ban igazi esélyünk van arra, hogy ez ne legyen így.

Ennek az írásnak egy hosszabb verziója megjelent a Verfassungsblog.de oldalon.

(Szigeti Tamás fordítása)

(Szuverén - Jan-Werner Müller)




Galaxy NETWORK
hirdetés